Die Impfpflicht wackelt: Deutschland verschläft den Weg in die Zukunft

Damit Corona endet, braucht es mehr Impfungen. Doch Deutschland scheitert daran, die Grundlagen dafür – eine Impfpflicht und ein Impfregister – zu schaffen. Wie kann das sein?

Petra Köpping hat in der Corona-Pandemie eine erstaunliche Wende vollzogen. Vor zwei Jahren hatte die sächsische Gesundheitsministerin noch angekündigt, Quarantäne-Verweigerer in psychiatrische Kliniken einweisen zu lassen. Es folgte ein öffentlicher Aufschrei, die Idee war gestorben.

Nun klingt Petra Köpping anders. An diesem Dienstag erklärte sie resigniert: "Wenn die Versorgungssicherheit dann gefährdet ist, wird kein Betretungsverbot ausgesprochen."

Köpping sprach über die einrichtungsbezogene Impfpflicht, die ab dem 15. März für Mitarbeiter von Krankenhäusern und Altenheimen gelten soll. In Sachsen ist die Impfquote teilweise gering – man könne nicht auf all die ungeimpften Mediziner und Pfleger verzichten, glaubt Köpping. Ihre Botschaft: Diese Impfpflicht ist nicht durchsetzbar. Die ehemals scharfe Rhetorikerin kapituliert vor einem bereits beschlossenen Gesetz.

In vielen Ländern funktioniert es – nur in Deutschland nicht

Köppings Kehrtwende zeigt, wie die Politik bei der Erhöhung der Impfquote an Grenzen stößt. Ausgerechnet jetzt, in der vielleicht gefährlichsten Phase der Pandemie. Der Druck ist enorm, die meisten Forscher sind sicher: Um das Virus in Deutschland unter Kontrolle zu bekommen, reicht die aktuelle Impfquote von 74 Prozent nicht aus.

Damit die Zahl weiter steigt, will Olaf Scholz mit der Ampelregierung eine allgemeine Impfpflicht einführen. Die einrichtungsbezogene Impfpflicht für das medizinische Personal ist ein Vorläufer, eine Art Miniaturversion davon. Damit die allgemeine Impfpflicht durchsetzbar ist, bräuchte es jedoch ein bundesweites Impfregister, das erfasst, wer ausreichend geschützt ist.

Nun sieht es fast so aus, als werde davon in Deutschland nichts Realität. Die Impfpflicht für medizinische Berufe will niemand wirklich durchsetzen, die allgemeine Impfpflicht wird zerredet. Und das Wort Impfregister traut sich eh kaum noch jemand in den Mund zu nehmen. Zumindest in Deutschland. Denn europäische Nachbarländer haben nicht nur ähnliche Pläne, sie setzen sie auch um.

Wie kann das sein?

Wer auf die Suche nach den Gründen dafür geht, findet sie im Föderalismus, in unklaren politischen Vorgaben, teilweise auch im Datenschutz. Und im fehlenden Willen, etwas zu ändern. Wie Deutschland das Schließen der Impflücke verstolpert, erzählt etwas über die verkanteten und verkrusteten Strukturen des Landes. Die möglicherweise ein vorzeitiges Ende der Pandemie verhindern.

Frank Schneider ist seit zwölf Jahren Oberbürgermeister der Stadt Mühlacker. In der Pandemie managt er den Alltag seiner kleinen Stadt an der Enz. Der 60-jährige Schneider klingt frustriert, als er in sein Telefon sagt: "In der gesamten Corona-Politik der letzten Jahre fehlte zu oft einfach der Praxisbezug. In den Diskussionen gibt zwar jeder sprichwörtlich seinen Senf dazu. Aber eine einheitliche Pandemie-Bekämpfung findet nicht statt, es fehlt eine klare Linie."

Die Gesundheitsämter sollen es lösen, ausgerechnet

So liegt es oft am Oberbürgermeister, die Berliner Verordnungen in reale Politik zu übersetzen. Vorgaben ereilen ihn häufig am Freitag, erzählt Schneider, aber schon am Montag müsse er schauen, wie er die Regeln umsetzt. Das neueste Gesetz ist die geplante einrichtungsbezogene Impfpflicht. Es könnte wieder eine dieser unklaren Linien werden, glaubt er.

Das Gesetz sieht vor, dass Beschäftigte in medizinischen Einrichtungen ihrem Arbeitgeber nachweisen müssen, geimpft oder genesen zu sein – oder nicht in der Lage, geimpft zu werden. Der Arbeitgeber muss dann das Gesundheitsamt informieren, wenn der entsprechende Nachweis nicht erbracht wurde. Dort wird über das weitere Vorgehen entschieden.

Die überlasteten Gesundheitsämter sind mit dem Auswerten der Corona-Fälle der Seismograf dafür, wie dramatisch die Lage im Land ist. Nun kommt noch eine Aufgabe dazu. Bei der bereits gegebenen Überlastung, so die Befürchtung in verschiedenen Städten, könnte es Wochen oder Monate dauern, bis die Gesundheitsämter auf einzelne Hinweise über ungeimpfte medizinische Angestellte von den Arbeitgebern reagieren können. Elke Bruns-Philipps vom Bundesverband der Ärzte des öffentlichen Gesundheitsdienstes sagte der "Rheinischen Post", dass man die "Prüfung jedes Einzelfalls nicht zeitnah bewältigen" könne.

Und den Ämtern wird nicht geholfen. Die meisten Förderprogramme des Bundes werden seit Jahren recht kompliziert in den Kommunen verteilt. Kein Gesundheitsamt bekommt schlicht 10.000 Euro zur Verfügung gestellt für den Kauf von Laptops oder Scannern, stattdessen folgt eine genaue Zweckbindung und eine prozentuale Förderung des Bundes. Bei der einrichtungsbezogenen Impfpflicht könnte sich das nun rächen: keine einfache Förderung der Gesundheitsämter, dafür viel mehr Forderung bei den Aufgaben.

Auch deshalb haben erste Landräte bereits angekündigt, die Einhaltung nicht allzu streng zu überwachen. Andere wiederum dürften sie strikt verfolgen.

Jetzt drohen den Kliniken Bußgelder

Strafbar machen sich möglicherweise die Arbeitgeber: Die Träger von medizinischen Einrichtungen wissen teilweise gar nicht, wie sie mit ungeimpften Mitarbeitern umgehen sollen. Das Gesetz schreibt dazu nichts vor, solange der Fall nicht vom Gesundheitsamt geprüft wurde. Ob der Arbeitgeber in der Zeit die Ungeimpften freistellt, kündigt, beurlaubt oder schlicht weiter beschäftigt, kann niemand sagen. Zudem ist noch ungewiss, welche Ausnahmen es gibt, wo man sich möglicherweise eine langwierige Prüfung durch das Gesundheitsamt sparen kann.

Der Unmut über die unklaren Vorgaben, die gleichzeitig an das Nadelöhr Gesundheitsamt gekoppelt werden, erregt Missmut bei den Klinikbetreibern. Kai Hanteln, der Chef der Asklepios-Kliniken, hat seiner Wut in einem Brief an den niedersächsischen Ministerpräsidenten Stefan Weil Luft gemacht. Den Kliniken drohen Bußgelder – selbst dann, wenn sie ungeimpfte Angestellte zu einem Impfberatungsgespräch einladen würden. Darüber hinaus könnten Dienstpläne nicht mehr richtig konzipiert werden, weil man gar nicht genau wisse, wie man mit den Ungeimpften umgehen sollte, was die Leistungsfähigkeit der Medizin beeinträchtigen könnte. Wegen ähnlicher Argumente hat Sachsens Gesundheitsministerin Petra Köpping bereits vor dem Gesetz resigniert. Es ist kompliziert.

Dabei müsste es das nicht sein: In Frankreich gibt es die einrichtungsbezogene Impfpflicht bereits seit September 2021. Eine frühere Einführung ließ somit auch einen längeren Vorlauf – weit vor der Omikron-Welle. Den Beschäftigten wurde eine Suspendierung ohne Fortzahlung des Lohns angedroht. Zeitweise kam es zu Protesten und zu Chaos in ohnehin unterbesetzten Klinikteams. Doch nur wenige Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen gaben am Ende wirklich ihren Job auf. Allerdings: Zum Zeitpunkt der Einführung waren in Frankreich bereits 84 Prozent der Angestellten im Gesundheitsbereich vollständig geimpft.

In der Koalition sucht man jetzt fieberhaft nach Lösungen

Wenn die einrichtungsbezogene Impfpflicht ein Testlauf für die allgemeine sein soll, droht dieser krachend zu scheitern.

In der Bundesregierung herrscht dennoch Konsens: Die allgemeine Impfpflicht soll kommen. Nur, wer eigentlich geimpft werden soll – darüber herrscht Unklarheit. Denn nach zwei Jahren Pandemie hat der Staat immer noch keine entsprechenden Daten vorliegen. Was bringt eine gesetzliche Impfpflicht, wenn diejenigen entwischen, die sich zuvor schon der Impfung entzogen haben?

Das Impfregister könnte deshalb noch wichtig werden. Zwar hat Gesundheitsminister Karl Lauterbach im ZDF bereits erklärt, er halte die Einführung eines solchen Registers aktuell für nicht möglich. Doch eine rechtliche Auslegung ist, dass das Bundesverfassungsgericht eine allgemeine Impfpflicht kippen könnte, wenn die Daten nicht zentral erfasst würden.

Nicht zuletzt deshalb sucht man in der Koalition – und sogar in der Opposition – fieberhaft nach Lösungen, wie es sich doch noch umsetzen lässt. Denn auch bei der Union glaubt mancher, dass die Impfpflicht mit einem Register besser abgesichert ist. Mancher kann sich vorstellen, für das Ampelvorhaben zu stimmen.

Die Deutschen und der Datenschutz

Die grundlegende Frage dabei lautet: Wo kommen die Daten der Bürger in Deutschland her? Die CDU-Politikerin Nadine Schön sagt: "Nur mit dem richtigen Konzept wird ein Impfregister schnell aufzubauen sein. Wir haben zu viele verschiedene Einwohnermelderegister, die Elster-Daten der Finanzverwaltung sind einheitlich und gut zu identifizieren." Im Zweifel, glaubt Schön, braucht es die Steuer-ID der Bürger.

SPD-Fraktionsvize Dirk Wiese macht einen Vorschlag: "Um die Bürgerinnen und Bürger gezielt anzusprechen, könnte man beispielsweise auf kommunale Meldedaten zugreifen oder die Datensätze der Krankenkassen nutzen." Für die Impfpflicht müsste sich der Staat die Daten der Geimpften von mehreren Stellen zusammenklauben.

Wenn es überhaupt so weit kommt. Denn in der Debatte hat neben Gesundheitsminister Karl Lauterbach auch Justizminister Marco Buschmann signalisiert, dass er den Datenschutz bei einem solchen Register skeptisch sieht. Dabei gibt es rechtlich wohl gar kein Problem, wie Deutschlands oberste Datenschützer seit Wochen argumentieren. Da ist etwa Bundesdatenschutzbeauftragter Ulrich Kelber (SPD), der auf das Transplantationsregister verweist, mit dem Deutschland bereits ein Verzeichnis sensibler Gesundheitsdaten habe und so den Weg für ein zentrales Impfregister frei mache. Er hält ein Impfregister für unbedenklich.

Die Deutsche Vereinigung für Datenschutz hat sogar eine konkrete Anleitung ausgearbeitet, wie so ein datenschutzrechtlich einwandfreies Register aussehen könnte: Eine Speicherung bei den Landesgesundheitsministerien, eine einheitliche Software, die Sanktionen steuert die ärztliche Fachverwaltung, die dem Patientengeheimnis unterliegt.

Lars Zimmermann, der künftig einen Technologiecampus für die Zukunft von Staat und Verwaltung leitet, sagt dazu: "Die Datendebatte ist eine Scheindebatte. Wir haben gar nicht die Infrastruktur und Fähigkeiten zur Datennutzung im breiten Stil, dass ein rechtlicher Schutzmechanismus greifen kann, trotzdem wird das permanent genannt. Wenn man als Politiker in Deutschland eine Debatte ersticken will, braucht man nur laut 'Datensicherheit' zu rufen – und schon will kein Mensch mehr etwas von dem Thema wissen." Zimmermann glaubt eher, dass manche Teile der Politik sich in einer Art "vorauseilendem Gehorsam" dem Impfregister verweigerten – um bloß nicht in die Nähe von mangelndem Datenschutz zu geraten.

Die große Liste, wie man sie in Deutschland gern hätte – es gibt sie in Österreich

Das Impfregister könnte sich dennoch auch zum Teil aus Daten der Gesundheitsämter speisen. Das Problem: Sie haben nicht nur zu wenige finanzielle Ressourcen, es gibt auch keine einheitlichen Schnittstellen. Christian Miele vom Bundesverband Deutsche Start-ups fasst das so zusammen: "Während in Österreich ein PCR-Test per App möglich ist, scheitern in Deutschland Gesundheitsämter an Kontaktverfolgung, weil kein digitaler Datenaustausch möglich ist." Das eine Gesundheitsamt kann gar nicht dem anderen übermitteln, welche Fälle von Genesenen es schon gibt.

Bereits wenige Kilometer hinter der süddeutschen Grenze lässt sich besichtigen, was Miele meint. Die österreichische Regierung führte ein nationales Impfregister schon im Oktober 2020 ein, gleichzeitig mit der Planung der Impfkampagne. Die große Liste der Transparenz, die man sich für Deutschland wünscht, hier gibt es sie.

Kritiker gab es auch dort. Doch habe sich "in Österreich die Erkenntnis durchgesetzt, dass in der Pandemie Daten wahnsinnig wichtig und die Voraussetzung sind für Präzision und Geschwindigkeit bei der Eindämmung des Virus," sagt die Soziologin Katharina Paul von der Universität Wien, die zu Impfregistern forscht. Bereits 2012 wurde eine Ausweitung elektronischer Gesundheitsdienste angestoßen, mit der Pandemie wurde diese dann in wesentlichen Teilen umgesetzt.

Und in Deutschland? Von diesem Fortschritt keine Spur.

Rückwirkend lässt sich ein Impfregister nur erstellen, wenn die Daten, die Bürger bei der Impfung hinterlassen haben, zweckentfremdet würden, um das leere Impfregister zu füllen. "Das wird nicht ohne einen erheblichen Vertrauensverlust gehen", warnt Stefan Brink, Landesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit in Baden-Württemberg. Die Debatte über die Sinnhaftigkeit des Impfregisters, sagt er, hätte vor dem Beginn der Impfkampagne stattfinden müssen und komme nun wie so vieles in dieser Pandemie in Deutschland viel zu spät.

"Es fehlt schlicht am politischen Willen"

Sowohl beim Impfregister als auch bei der einrichtungsbezogenen Impfpflicht ist in der Bundesrepublik unklar, wie sie eigentlich in der Praxis umgesetzt werden soll. Es wirkt wie eine Gemengelage zwischen Nicht-Können mancher Gesundheitsämter, Nicht-Regeln-Wollen des Bundes und Nicht-Dürfen einzelner Kommunen.

Vielleicht liegt der mangelnde Veränderungswille auch daran, dass es Deutschland trotz aller Probleme noch immer zu gut geht. Das Land wirkt saturiert und selbstzufrieden.

Lars Zimmermann, Verwaltungsexperte, spricht sich für ein digitales Expertengremium auf Bundes- und Länderebene aus. Eines, das Entscheidungen schnell anstoßen kann: "Jeder intelligente IT-Experte hat von vornherein gesagt, dass die Luca-App Quatsch und wenig hilfreich ist. Und natürlich kann man die Gesundheitsämter eigentlich schnell digitalisieren, es fehlt schlicht am politischen Willen. Mit diesem Thema gewinnt man eben keine Wahlen – und verliert aber Zustimmung in der Pandemie, weil es nicht läuft."

Frank Schneider, der Bürgermeister von Mühlacker, ist allerdings aller Diskussionen müde. Er wartet in seinem Rathaus nun darauf, ob die allgemeine Impfpflicht überhaupt kommt. Und wie er den Beschluss aus Berlin in konkrete Politik gießen kann. Schneider glaubt: "Die Bevölkerung nehmen wir nur mit, wenn bei den Regeln nicht das Bild eines unübersichtlichen Bienenhaufens erzeugt wird."

Ganz am Ende des Gesprächs sagt er noch, dass es eigentlich eine viel einfachere Lösung für das große Problem geben würde: Es müssten nur genügend Menschen geimpft sein: "Wäre vorher genug Vertrauen ins Impfen geschafft worden, dann wäre die jetzige Diskussion über die Impfpflicht hinfällig."